美国国会启动对华战略竞争法案立法进程

时间:2021-07-04

刘国柱

2020年9月24日, 美国民主党籍联邦参议员罗伯特·梅内德斯在参院外事委员会会议上。

4月8日,在中美“乒乓外交”50周年之际,美国国会参议院外交委员会主席罗伯特·梅内德斯宣布了一项被外媒称作“与中国开展全面战略竞争”的法案。这个法案名为《应对与中华人民共和国有关的问题》(To Address Issues Involving the Peoples Republic of China,编号S.1169),目录页写明“本法案可被称为‘2021战略竞争法案”(Strategic Competition Act 2021)。该法案已于4月21日提交参院外委会审议,并以21∶1的压倒性优势二读通过。在稍早就该法案举行的专家听证会上,梅内德斯强调:思考今天美国与中国关系的正确框架就是“战略竞争”,美国需要新的组织原则,以应对来自中国的“新时代挑战”。

仔细审视这个法案的内容,它所提出的种种举措,充满竞争色彩,对抗意味更浓。

“2021战略竞争法案”的立法原则和目标

“2021战略竞争法案”的前身是上届、即第116届国会参院外委会主席、共和党人吉姆·里施提出的《加强有关中国贸易、区域联盟、技术、经济和地缘政治倡议的法案》,简称“战略法案”。里施指责中国正在重新塑造对自己有利的国际秩序,直接危及美国和“民主国家”的利益,“战略法案”将构建一个全面的美国战略,以维护美及其盟友伙伴的利益和美国的“世界领导地位”。2020年大选后,共和党失去了参院主导权,接替里施出任参院外委会主席的民主党参议员梅内德斯很快便在里施版“战略法案”基础上,提出了基于两党共识的“2021战略竞争法案”。这个法案可以说是进入新世纪甚至中美建交以来,美国国会推出的最重要和影响最深远的有关中国的立法。

该法案的“立法理由”部分(SEC.2.Findings)宛若一份针对中国的“起诉书”,指责中国正利用政治、外交、经济军事、技术和意识形态力量,挑战美国及其合作伙伴和世界其他许多国家的利益和价值观;试图塑造对中国有利的国家间关系的准则、规范和制度,危及美国在二战后建立起来的“基于规则的自由國际制度”。法案判断中国的战略目标是首先建立“印太”区域“霸权”,然后利用这一主导地位成长为“领先的世界强国”,在此基础上重新定义国际法和国际规范,并向海外推广中国的治理模式。法案指责中国“以牺牲人权和长期存在的国际经济竞争规则和规范为代价,对美国以及盟友和志同道合国家的安全构成挑战”。

基于上述判断,法案强调“美国的全球领导地位是持续的,其政治体系和国家权力的主要基础是为了与中国进行长期的政治、经济、技术和军事竞争”;确保“印太”地区的权利平衡对美国及其盟友有利。法案宣称国会将通过投资以市场为基础的经济增长、教育、科技创新和其他领域,加强美国国内基础设施;确保美国在关键和新兴技术的更新方面——如新一代电信、人工智能、量子计算、半导体和生物技术等——取得领先,最大化美国的优势。法案并指出,在战略竞争的过程中,美国要加强和深化联盟及伙伴关系,优先考虑在“印太”地区和欧洲的合作行动,并推动更宏伟的双多边合作倡议,促进“共同利益和价值观”。

“2021战略竞争法案”的主要内容和动向

根据梅内德斯的说法,“2021战略竞争法案”包括五方面内容:

第一,重申美国对“印太”地区和世界各地盟友伙伴的承诺,呼吁美国重申在国际组织和多边论坛中的“领导地位”,并优先考虑对“印太”地区的安全援助。

第二,推进“普世价值”,实施广泛的“人权和公民社会措施”,对中国的香港和新疆政策实施制裁。

第三,对抗所谓的“中国掠夺性国际经济行为”,包括“侵犯知识产权”“政府补贴”“利用香港规避美国出口管制”,以及“跟踪中国公司在美国资本市场的存在”。

第四,通过在科技、全球基础设施建设、数字连接和“网络安全合作伙伴关系”方面的投资,增强美国的竞争力;

第五,面对中国的军事现代化,加强与盟国在军备控制方面的协调合作。

客观分析,“2021战略竞争法案”并非美国国会制定的全面对华竞争战略,或者说只是“半套”对华竞争战略。美国对华战略竞争着眼于两个角度:一是自身发展,二是打压中国。“2021战略竞争法案”主要强调的是后者,即在上述五个领域的对抗性政策措施。但它依然是近年美国国会通过的最全面的对华法案。

魔鬼往往藏在细节中,该法案起码反映出美国对华政策演变的以下几个基本动向:

首先,推动供应链重组,核心是关键技术产品的生产离开中国,分散到美国可靠的盟友伙伴国家。“2021战略竞争法案”要求美国国务院和商务部合作,为美国大使馆聘请合格的技术专家,指导美企将供应链移出中国的工作。

其次,在海外基础设施建设方面与中国竞争。“2021战略竞争法案”要求设立“全球基础设施协调委员会”(GICC),协调美国国务院、商务部、财政部、能源部、交通部、国际开发署、贸易和发展署、进出口银行等部门机构在世界各地促进私营部门投资,部署美国政府的技术援助和金融工具,“重点是与具有战略意义的国家,特别是印度洋地区合作发展先进能源技术”。

第三,打造“数字技术贸易联盟”。“2021战略竞争法案”要求美国(授权国务卿)与欧盟、“五眼联盟”成员国等国家和地区就有关数字商品的双多边协议进行谈判,成立“数字技术贸易联盟”,建立“数字连接和网络安全合作伙伴关系”,以领导国际标准制定,打击所谓“数字威权主义”。

第四,对中国发动以“信息战”为主要内容的“政治战”。“2021战略竞争法案”附加提出了所谓“对抗中国共产党恶意影响法”,一旦获得通过将在2022~2026财政年度期间批准每年拨款3亿美金,用于对抗中国影响力的增长,并鼓励美国媒体向自己的记者提供必要的调查技术支持,提高对与“一带一路”倡议相关活动的跟踪报道能力。

“2021战略竞争法案”对台湾问题的表述也值得警惕。法案不仅将台湾视为“科技领域的核心伙伴”,更将其称作“美国印太战略的重要组成部分”,声称“台湾安全和民主的进步”对美国来说是“至关重要的国家安全利益”。要求国务院和其他政府机构“使用相同的名称和协议”与“台湾政府”(Taiwan Administration)接触。这是美国官方文件中第一次明文出现“台湾政府”的称谓,已经触及美国一个中国政策的底线。

基于上述几方面动向,中国需密切关注“2021战略竞争法案”的立法进程及其后续影响,该法案有可能在今年年内就获得两院通过。

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