拜登当选后的美国政策走向

时间:2021-01-12

谢茜 夏立平

2020年11月17日,美国推定候任总统拜登在特拉华州威尔明顿以视频形式与其外交及国家安全专家组会面。

11月7日,美国多家主流媒体宣布,美国总统民主党候选人拜登夺得过半数选举人票,国际社会普遍认为其入主白宫是大概率事件。拜登若当选新一届美国总统,美国政府内政外交政策将发生一些重要变化。

内政走向

拜登上台后,将把内政政策的重点放在疫情防控、推动经济复苏等四个方面。

一,将把严控新冠疫情作为内政头等大事,力争在短期内控制住新冠疫情。拜登上台后将会立即听取医学专家的意见,严格新冠疫情防控措施,加速新冠疫情测试,重视新冠疫苗研制,制造各种防护装备。

二,推行经济复苏计划,对超级富豪和大公司增税。拜登上台后,将会致力于重建美国经济。他承诺确保员工人数在50人以下的小企业获得新的救助资金,促进他们长期获得信贷和资本。他强调经济复苏计划将提供工作机会而不仅仅是财富,要创造数百万个未来的高薪工作。他承诺不会对年收入低于40万美元的人加税,将确保超级富豪和大公司最终支付“他們的公平交税份额”。

三,改善工薪阶层和中产阶级家庭的教育和医疗。拜登宣称:“我的整个职业生涯都在为工薪阶层和中产阶级家庭而奋斗。”拜登承诺:“我会帮助父母为他们的孩子提供高质量的教育,提高教师工资,并使大多数家庭能够免费就读公立大学。我会让照顾年迈的父母变得更容易,让医疗服务更实惠。”

四,提升美国在基础设施、科技、教育、社会保障等方面的竞争力。拜登列举的施政要点包括投资国内基础设施建设、增强对美国科技研发的支持、加大对教育的投入、促进种族和性别平等、在“奥巴马医保”的基础上改善医保体系、改革移民制度等。

对外政策走向

拜登上台后将调整特朗普对外政策,在制定对外政策时将更有可能“按套路出牌”,遵循传统的外交决策和国家互动的基本原则。

一,强调加强美国与盟友的关系,恢复美国的全球领导地位。拜登更加强调传统西方联盟体系的内部团结,以及通过联盟来塑造整体性的对华战略。拜登猛烈抨击特朗普疏远美国盟友的一系列举动,认为特朗普通过削弱美国在其传统同盟体系和国际组织内的影响和地位,正在“帮助”中国实现自己的战略目标。而拜登将会采取多边主义的方针,将主办“民主国家高峰会”,修补并强化美国在全球同盟国家中的领导地位,重构这个联盟的关键要素,使之在面对所谓的“非民主国家”威胁时,更能促进美国的利益和价值观。拜登强调,美国仍然是、且应当是“自由世界”的领导者,“退群”行为不但拱手将美国的领导地位让与他人,而且非常不利于美国在面对来自“中国的威胁”时,能够以统一的言行来应对。

二,将基本继承特朗普政府的“印太战略”,但名称或将改变,内容也会有所调整。拜登及其外交团队对特朗普政府的“印太战略”没有公开批评。他们认为,美国需要在亚太地区建立一个联盟,将必要的军事能力转移到太平洋地区,并将长期专注于将中东地区的美国国家能力转移到亚洲。拜登政府将不会强调美国在印太地区拥有军事主导地位,而是强调美军在印太地区能确保“威慑能力”,通过发展“不对称的制衡能力”,以远程无人舰载战斗机、无人水下航行器、导弹潜艇和高速打击武器等来实现。在亚太地区,拜登宣称在其治下的美国将会加强与日本、韩国和澳大利亚等传统盟国的关系,并继续深化与印度和印度尼西亚等国的“战略伙伴”关系。

三,将重新参与一些国际多边论坛。拜登上台后,美国将重新加入《巴黎气候变化协定》,也将重新加入世卫组织。拜登外交团队成员认为,虽然包括世卫组织在内的国际组织存在缺陷,亟需改革,但美国要做的不是退出,而是继续加强在这些组织中的领导地位,从而主导改革,确保改革方向符合美国利益。拜登政府可能重返“跨太平洋伙伴关系协议”(TPP)。重返TPP将加强美国与日本的盟友关系,表明美国不会退出亚太地区,还可以与日本一起引领TPP的成员进一步扩大,将韩国、印尼、泰国等其他亚太经济体囊括进来,组建一个“由志同道合的国家组成的强大集团”。而中国“要么必须适应这些规则,要么会被排除在这个亚太地区最大的贸易协定之外”。拜登认为,在达成大型贸易协议之前,有必要先对国内进行投资,确保半导体、5G网络以及用于军事和敏感民用用途的其他关键原料的供应链的建设。

四,将强化北约组织,以减轻东欧国家对俄罗斯扩张的担忧。拜登认为,北约是现代历史上“最有效的政治军事联盟”。拜登就任总统后,对欧洲政策将侧重于恢复美国与北约组织的历史联系,以威慑俄罗斯。

五,将试图缩减美国在核武器方面的支出,与俄罗斯达成延长新《削减战略武器条约》协议。拜登对核武器的认知比大部分民主党人都更开放,他表示将减少美国对核武器这个世界上最危险武器的依赖,虽然这并不一定意味着他将从根本上改变美国的核政策。在拜登看来,核武器应该在国防战略中发挥较小的作用,一个无核世界应该是最终目的。在竞选期间,拜登接受了“不首先使用核武器”的理念,但在核危机中,美国总统可以选择发动报复性打击。这一点和美国核传统政策大相径庭。美国长期以来的政策一直是保留先发制人的选择,并认为这降低了战争的可能性。如果特朗普政府不能在下台前与俄罗斯就新《削减战略武器条约》延期达成协议,拜登上台后将会与俄罗斯达成这一协议。在朝鲜核问题上,拜登希望和日本、韩国、澳大利亚、中国等合作,向朝鲜施压,早日实现朝鲜无核化。他还希望与俄罗斯合作,加强对朝鲜的军备控制。拜登对待朝鲜将遵循美国在朝鲜问题上的一贯做法,即“有威慑、也有偶尔的外交尝试”,“寻求一项临时协议”,可能要求朝鲜以可验证的方式,拆除所有核制造能力,同时暂停核试验和洲际弹道导弹试验,以换取部分、但不是完全解除美国对其的制裁。

对华政策走向

当下美国,“对抗中国”是一个坚定的跨党派议题,共和党人和民主党人罕见地统一。拜登的外交顾问几乎全部来自奥巴马政府,他们虽然对对华“接触政策”有所反思,但也不赞同所谓“新冷战”和与中国“脱钩”的说法。2020年之后的中美关系,也可能将因此面临挑战与机遇共存的新格局。

一,将调整美国对华政策优先次序,强调与中国展开“正向竞争”,从以经贸问题为绝对核心到多议题并重。“正向竞争”意味着要展开以规则为基础的竞争。拜登团队重视恢复美国对国际机制和国际规则的主导权,在5G、人工智能等产业和技术领域将建立符合西方价值观的规则体系,加大对华规制力度。拜登可能会延续特朗普政府的一些策略,如贸易出口管制、投资限制等,但实施方式会有不同。拜登会聚焦于增强美国的竞争力,重振其国内优势,并重塑美国在海外的盟友关系和领导力;反对贸易保护主义,主张用优势建立更高标准,对等互惠,必要时可使用关税手段,而“完全与中国脱钩不现实且最终会适得其反”;要捍卫美国在构建国际规则和制度上的领导地位,确保有关改革符合美国利益而不是簡单退出;要大力布局未来技术,不可把优势让给中国。为应对地缘政治竞争加剧,拜登上台以后,“亚洲再平衡”仍有意义。拜登将支持预防性外交和军事威慑相结合,主张通过构建连接欧亚盟友的“民主国家共同体”应对中国“一带一路”倡议。

二,在经贸和高科技领域延续保护主义做法,采取较“关税战”更全面的对华制衡举措。民主党人现在普遍认为需要对全球主义的政策路线和做法进行修正,需要对中国的“不公平贸易”等伤害美国中下阶层的做法采取强硬举措。为赢得民主党内“进步派”的支持和拉拢反对自由贸易的民主党群体,拜登政府将强调对美国中下阶层的保护,尤其是促进制造业回归美国。拜登明确表示在供应链问题上要减少对中国的依赖。与特朗普政府主要使用关税手段对中国展开经济施压不同,拜登团队将重视运用多种手段调整美中经济关系。一方面,通过保留和利用特朗普政府的对华关税杠杆,迫使中国在产业政策、企业补贴、所谓商业网络“窃密”等问题上对美让步;另一方面,拜登高度重视供应链安全问题,上台后将会启动为期100天的“供应链审查”,此举主要针对中国。此外,在金融和投资领域,拜登将出台更为严格的管制规定,发布所谓“侵犯知识产权的中国企业和机构名单”并进行相应制裁,进一步限制中国对美国高科技产业的投资。拜登政府还可能放弃中美第一阶段经贸协议,中美双边经贸谈判会按照新的议题结构和维度进行。

三,将继续在人权、香港、新疆、西藏等问题上指责中国。拜登外交团队指责特朗普政府在中国“违反人权”问题上的沉默使美国“道德领导力”受到了质疑。预计拜登上台后,将在西藏、新疆、穆斯林和香港等议题上对中国发起攻击。拜登称,他会“与盟友和朋友站在一起”,支持美国的人权和价值观。拜登表示,上台后将会见达赖喇嘛并针对西藏问题对中国进行制裁。副总统当选人卡马拉·哈里斯则对新疆问题高度关注。作为参议员,她曾共同发起《维吾尔人人权政策法案》,并支持《2019年香港人权与民主法案》。此外,拜登政府或会将人权问题与经济、技术方面的对华政策更加紧密地缠绕在一起。

四,确保所谓南海“航行自由”,重视在南海等建立危机管控机制。拜登政府将在南海问题上继续对中国保持强硬,要求中国在南海非军事化、拆除军事设施等。预计拜登执政后,不仅将继续向南海派遣军舰,还会加强与东盟国家的外交往来,积极参与东盟地区论坛。但拜登政府也将采取措施,避免中美在南海因沟通不畅导致军事冲突,或将在南海建立危机管控机制,减少误判风险。

五,在防控疫情、气候变化、环境保护等领域与中国展开合作。拜登说,我们将在符合美国利益的领域与中国合作,包括公共卫生和气候变化等领域。拜登认为,网络战、移民和气候变化是本世纪的新挑战,没有国家能独善其身。在环境保护方面,拜登表示不会将气候目标排除在贸易政策之外,提出要进一步提高全球减排目标。拜登强调中国在碳排放方面的责任,认为中国不但应保证本国的碳排放达到《巴黎气候变化协定》的要求,履行其对该协定的承诺,还应使包含在“一带一路”倡议中的基础设施建设项目符合相关的环境标准。拜登的中国问题顾问们在着力于美中竞争的同时,也都表达了美中在气候变化、应对疫情、防止核扩散等全球议题上合作的必要性。但他们强调,美国应该站在“强势地位”上与中国展开合作,而这需要美国首先提升自身的竞争优势。

六,加强美台关系,但对台军售可能比特朗普政府稍有节制。近年来拜登对华态度趋于强硬。今年5月,台湾地区领导人蔡英文赢得连任,拜登向其表示祝贺,并敦促加强美台关系。拜登上台后,在对台军售方面可能没有特朗普政府那么积极,但由于台湾事务在美国国会得到两党支持,他也无法忽视台湾。拜登团队甚至认为,美国可以和台湾继续发展除了“建交”以外的一切双边关系。

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